黑龙江省人民检察院
肇源县人民检察院
肇源县人民检察院行政非诉执行职责监督案典型案例
黑龙江省肇源县某行政机关不当履行 大安市 XX工程项目管理有限公司 行政非诉执行职责监督案
时间：2022-03-23
来源：肇源县人民检察院
编辑：王彦华
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审核：李雅红
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【基本案情】
2016年6月，大安市xx工程项目管理有限公司（以下简称xx公司）未经有关行政主管部门批准，擅自在肇源县境内占地建设肇源大桥工程项目，经肇源县有关行政机关现场勘查和调查询问，实测地类为旱地13737.5平方米，内陆滩涂3005.2平方米，权属为国有，总用地面积16742.7平方米。该段大桥为单独选址项目，其用地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条的规定，属于非法占用土地行为。
肇源县某某局于2017年5月5日作出行政处罚决定书，处罚内容如下：1.责令xx公司退还非法占用的土地。2.没收xx公司在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施（肇源大桥）占用面积16742.7平方米。3.依据《土地资源违法行为行政处罚自由裁量权基准》占用一般耕地的，处以每平方米10元罚款，10×13737.5平方米；对未占用耕地的处以平方米5元罚款，5元×3005.2平方米；合计人民币152401元的罚款。处罚决定书上载明：当事人应当自收到本行政处罚决定书之日起十五日，将罚款缴至中国邮政储蓄银行肇源支行，逾期不缴纳的，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一项的规定，每日按照罚款数额的百分之三处罚。2017年11月6日，肇源县某某局向xx公司发出履行行政处罚决定催告书，该公司于当日收到后，在法定期限内未履行。催告后，2018年1月4日，肇源县某某局以源国土强申[2017]051号强制执行申请书申请黑龙江省肇源县人民法院强制执行，申请内容为：1.责令xx公司退还非法占用的土地。2.没收xx公司在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施（肇源大桥）占用面积16742.7平方米。3.依据《土地资源违法行为行政处罚自由裁量权基准》占用一般耕地的，处以每平方米10元罚款，10×13737.5平方米；对未占用耕地的处以平方米5元罚款，5元×3005.2平方米；合计人民币：152401元的罚款。2018年1月9日，肇源县人民法院立案并于同日作出（2018）黑0622行审3号行政裁定书，裁定：对肇源县某某局的行政处罚决定准予强制执行。其中该决定书中第一项、第二项处罚由行政机关自行组织实施。
【检察机关监督情况】
2021年5月，肇源县人民检察院与肇源县某某局签订《关于加强行政检察与XXX行政执法衔接工作的若干意见》，依照该意见，县某某局向县检察院共享相关卷宗23册，向法院申请强制执行的行政执法案件15件。
2021年9月，县人民检察院按县某某局共享的申请强制执行案件信息向法院调阅非诉执行案卷进行了审查，审查中发现：肇源县某某局于2017年5月5日作出的行政处罚决定书中写明：根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十六条第三款的规定，当事人应当自收到本行政处罚决定书之日起十五日，将罚款缴至：中国邮政储蓄银行肇源支行。逾期不缴纳的，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一项的规定，每日按照罚款数额的百分之三处罚。但是，在该局强制执行申请书中，申请强制执行内容的第三项为：依据《土地资源违法行为行政处罚自由裁量权基准》占用一般耕地的，处以每平方米10元罚款，10×13737.5平方米；对未占用耕地的处以平方米5元罚款，5元×3005.2平方米；合计人民币：152104元的罚款。这152401元罚款仅为非法占地罚款，未包括佳新公司因到期不缴纳罚款，每日按照罚款数额的百分之三的加处罚款。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条规定：“行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。”因此，县某某局有权决定以加处罚的方式促进XX公司履行义务，但在申请法院强制执行时遗漏了该执行罚，存在不当履职情形。
发现该案后，县人民检察院对县某某局共享的案件进行了梳理，发现该局做出罚款决定的4件案件均存在未申请执行加处罚的问题，可能存在对法律理解的偏差，遂和县某某局执法工作人员召开同堂学习会议，共同学习《行政强制法》中关于行政强制执行规定的内容，向肇源县某某局发出检察建议，建议该局采取有效措施，在以后工作中严格按照行政处罚决定书处罚事项向黑龙江省肇源县人民法院申请强制执行，同时加强案件审核和工作流程管理，避免此类情形再次发生。肇源县某某局回复并采纳检察建议，认为衔接机制和检察机关的工作对该局执法能力的提升起到了良好的触动，愿意与检察机关开展更加深入的合作，推动了《肇源县人民检察院 肇源县某某局关于行政非诉执行争议化解工作协作配合暂行办法》的建立。
【指导意义】
1.通过衔接机制，加强与某某行政部门协作配合，协同推进行政非诉执行监督和土地执法查处工作。2021年，肇源县人民检察院与肇源县某某局签订《肇源县人民检察院 肇源县某某局关于加强行政检察与XXX行政执法衔接工作的若干意见》衔接机制以自然资源资产土地执法查处领域非诉执行案件为重点，确定了包括自然资源部门将向法院申请强制执行的文书抄送人民检察院在内的信息共享机制，并同时规定，工作中人民检察院发现某某局可能存在履职问题时提前预警，发现存在违法问题可以制发检察建议帮助及时纠正，对相关行政诉讼案件、执行案件、非诉执行案件监督时发现某某局执法过程中存在问题时，可以同时进行监督，以提高自然资源治理的精准性和有效性，促进执法规范。依托该机制，肇源县某某局向肇源县检察院通报涉土地领域行政执法案件23件，其中，并抄送已经申请法院强制执行案件的法律文书15份，该案即系肇源县人民检察院从中发现案件线索后，向人民法院、某某行政部门调取行政案件卷宗进行核查并启动监督程序，是行政机关与检察机关双方共同推动依法行政、严格执法，提升耕地保护力度的体现。
2.监督行政机关未申请执行加处罚款的违法行为，作为行政处罚得以实现的坚强后盾，增强行政处罚的拘束力。行政处罚是对违反行政管理秩序的当事人，通过减损其权益或者增加其义务的方式给予惩戒的行政措施，但行政处罚的威慑力依赖于决定的执行。也就是说，只有处罚决定实实在在触碰到被处罚人的切身利益，让其付出相应的代价，才能体现处罚的惩戒作用，所以，行政处罚法规定了做出处罚的行政机关可以加处罚款迫使当事人履行的间接执行方式，以促使当事人主动履行。本案中，尽管行政机关在行政处罚时已经做出了如果当事人逾期不缴纳罚款，每日按罚款数额的百分之三加处罚款的决定，但当事人逾期未缴纳后，在申请法院强制执行时，却未申请强制执行，使加处罚的威慑力落空，检察机关的监督体现了加处罚款对当事人不履行处罚的惩戒作用，为其他公民和法人的行为提供了正确的指引。
3.“以案促建”通过案件的办理促动争议化解机制的建立，从办理监督案件深化到实质性化解行政争议。案件办结后，县人民检察院并没有就此止步，而是通过总结和梳理，发现县某某局在行政执法和申请法院强制执行的过程中存在对《行政处罚法》《行政强制法》的相关规定理解不深入，尤其是在强制执行环节存在较多问题，为共同提高业务素能，县检察院搜集资料和书籍与县某某局进行了同堂学习培训，得到高度认可，促动了两个机关于2021年9月共同签订了《肇源县人民检察院 肇源县某某局关于行政非诉执行争议化解工作协作配合暂行办法》，依托该机制，县人民检察院展开采用减免加处罚、分期履行等方式促进相对人主动履行的行政争议实质性化解工作，使某某局的在做出处罚决定后难以实际执行的问题得到了较好的解决。肇源县人民检察院对依托衔接机制共享的信息进行监督，反过来又通过监督个案的办理，促进更多协作配合的探索和实践，不仅规范了行政机关工作流程，并且帮助行政机关解决了实实在在的问题，提高了检察机关监督权威和监督实效。
2016年6月，大安市xx工程项目管理有限公司（以下简称xx公司）未经有关行政主管部门批准，擅自在肇源县境内占地建设肇源大桥工程项目，经肇源县有关行政机关现场勘查和调查询问，实测地类为旱地13737.5平方米，内陆滩涂3005.2平方米，权属为国有，总用地面积16742.7平方米。该段大桥为单独选址项目，其用地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条的规定，属于非法占用土地行为。
肇源县某某局于2017年5月5日作出行政处罚决定书，处罚内容如下：1.责令xx公司退还非法占用的土地。2.没收xx公司在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施（肇源大桥）占用面积16742.7平方米。3.依据《土地资源违法行为行政处罚自由裁量权基准》占用一般耕地的，处以每平方米10元罚款，10×13737.5平方米；对未占用耕地的处以平方米5元罚款，5元×3005.2平方米；合计人民币152401元的罚款。处罚决定书上载明：当事人应当自收到本行政处罚决定书之日起十五日，将罚款缴至中国邮政储蓄银行肇源支行，逾期不缴纳的，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一项的规定，每日按照罚款数额的百分之三处罚。2017年11月6日，肇源县某某局向xx公司发出履行行政处罚决定催告书，该公司于当日收到后，在法定期限内未履行。催告后，2018年1月4日，肇源县某某局以源国土强申[2017]051号强制执行申请书申请黑龙江省肇源县人民法院强制执行，申请内容为：1.责令xx公司退还非法占用的土地。2.没收xx公司在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施（肇源大桥）占用面积16742.7平方米。3.依据《土地资源违法行为行政处罚自由裁量权基准》占用一般耕地的，处以每平方米10元罚款，10×13737.5平方米；对未占用耕地的处以平方米5元罚款，5元×3005.2平方米；合计人民币：152401元的罚款。2018年1月9日，肇源县人民法院立案并于同日作出（2018）黑0622行审3号行政裁定书，裁定：对肇源县某某局的行政处罚决定准予强制执行。其中该决定书中第一项、第二项处罚由行政机关自行组织实施。
【检察机关监督情况】
2021年5月，肇源县人民检察院与肇源县某某局签订《关于加强行政检察与XXX行政执法衔接工作的若干意见》，依照该意见，县某某局向县检察院共享相关卷宗23册，向法院申请强制执行的行政执法案件15件。
2021年9月，县人民检察院按县某某局共享的申请强制执行案件信息向法院调阅非诉执行案卷进行了审查，审查中发现：肇源县某某局于2017年5月5日作出的行政处罚决定书中写明：根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十六条第三款的规定，当事人应当自收到本行政处罚决定书之日起十五日，将罚款缴至：中国邮政储蓄银行肇源支行。逾期不缴纳的，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一项的规定，每日按照罚款数额的百分之三处罚。但是，在该局强制执行申请书中，申请强制执行内容的第三项为：依据《土地资源违法行为行政处罚自由裁量权基准》占用一般耕地的，处以每平方米10元罚款，10×13737.5平方米；对未占用耕地的处以平方米5元罚款，5元×3005.2平方米；合计人民币：152104元的罚款。这152401元罚款仅为非法占地罚款，未包括佳新公司因到期不缴纳罚款，每日按照罚款数额的百分之三的加处罚款。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十五条规定：“行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。”因此，县某某局有权决定以加处罚的方式促进XX公司履行义务，但在申请法院强制执行时遗漏了该执行罚，存在不当履职情形。
发现该案后，县人民检察院对县某某局共享的案件进行了梳理，发现该局做出罚款决定的4件案件均存在未申请执行加处罚的问题，可能存在对法律理解的偏差，遂和县某某局执法工作人员召开同堂学习会议，共同学习《行政强制法》中关于行政强制执行规定的内容，向肇源县某某局发出检察建议，建议该局采取有效措施，在以后工作中严格按照行政处罚决定书处罚事项向黑龙江省肇源县人民法院申请强制执行，同时加强案件审核和工作流程管理，避免此类情形再次发生。肇源县某某局回复并采纳检察建议，认为衔接机制和检察机关的工作对该局执法能力的提升起到了良好的触动，愿意与检察机关开展更加深入的合作，推动了《肇源县人民检察院 肇源县某某局关于行政非诉执行争议化解工作协作配合暂行办法》的建立。
【指导意义】
1.通过衔接机制，加强与某某行政部门协作配合，协同推进行政非诉执行监督和土地执法查处工作。2021年，肇源县人民检察院与肇源县某某局签订《肇源县人民检察院 肇源县某某局关于加强行政检察与XXX行政执法衔接工作的若干意见》衔接机制以自然资源资产土地执法查处领域非诉执行案件为重点，确定了包括自然资源部门将向法院申请强制执行的文书抄送人民检察院在内的信息共享机制，并同时规定，工作中人民检察院发现某某局可能存在履职问题时提前预警，发现存在违法问题可以制发检察建议帮助及时纠正，对相关行政诉讼案件、执行案件、非诉执行案件监督时发现某某局执法过程中存在问题时，可以同时进行监督，以提高自然资源治理的精准性和有效性，促进执法规范。依托该机制，肇源县某某局向肇源县检察院通报涉土地领域行政执法案件23件，其中，并抄送已经申请法院强制执行案件的法律文书15份，该案即系肇源县人民检察院从中发现案件线索后，向人民法院、某某行政部门调取行政案件卷宗进行核查并启动监督程序，是行政机关与检察机关双方共同推动依法行政、严格执法，提升耕地保护力度的体现。
2.监督行政机关未申请执行加处罚款的违法行为，作为行政处罚得以实现的坚强后盾，增强行政处罚的拘束力。行政处罚是对违反行政管理秩序的当事人，通过减损其权益或者增加其义务的方式给予惩戒的行政措施，但行政处罚的威慑力依赖于决定的执行。也就是说，只有处罚决定实实在在触碰到被处罚人的切身利益，让其付出相应的代价，才能体现处罚的惩戒作用，所以，行政处罚法规定了做出处罚的行政机关可以加处罚款迫使当事人履行的间接执行方式，以促使当事人主动履行。本案中，尽管行政机关在行政处罚时已经做出了如果当事人逾期不缴纳罚款，每日按罚款数额的百分之三加处罚款的决定，但当事人逾期未缴纳后，在申请法院强制执行时，却未申请强制执行，使加处罚的威慑力落空，检察机关的监督体现了加处罚款对当事人不履行处罚的惩戒作用，为其他公民和法人的行为提供了正确的指引。
3.“以案促建”通过案件的办理促动争议化解机制的建立，从办理监督案件深化到实质性化解行政争议。案件办结后，县人民检察院并没有就此止步，而是通过总结和梳理，发现县某某局在行政执法和申请法院强制执行的过程中存在对《行政处罚法》《行政强制法》的相关规定理解不深入，尤其是在强制执行环节存在较多问题，为共同提高业务素能，县检察院搜集资料和书籍与县某某局进行了同堂学习培训，得到高度认可，促动了两个机关于2021年9月共同签订了《肇源县人民检察院 肇源县某某局关于行政非诉执行争议化解工作协作配合暂行办法》，依托该机制，县人民检察院展开采用减免加处罚、分期履行等方式促进相对人主动履行的行政争议实质性化解工作，使某某局的在做出处罚决定后难以实际执行的问题得到了较好的解决。肇源县人民检察院对依托衔接机制共享的信息进行监督，反过来又通过监督个案的办理，促进更多协作配合的探索和实践，不仅规范了行政机关工作流程，并且帮助行政机关解决了实实在在的问题，提高了检察机关监督权威和监督实效。
